Inhoud:
Waarom kreeg ComeOn een boete?
Co Gaming Limited, voorheen bekend als Come On Europe Limited, bood in de tweede helft van 2013 via de website comeon.com online kansspelen aan op de Nederlandse markt. Het bedrijf was gevestigd op Malta en beschikte over Maltese licenties, maar die boden voor Nederland geen rechtsbasis. De Wet kansspelen op afstand, die aanbieders de mogelijkheid geeft een Nederlandse vergunning aan te vragen, trad pas in oktober 2021 in werking. Elk online kansspelaanbod op de Nederlandse markt was in 2013 daardoor per definitie illegaal. De Kansspelautoriteit (Ksa) opende een onderzoek en legde het bedrijf op 22 december 2014 een bestuurlijke boete op van €180.000. Deze ComeOn boete wegens illegaal aanbod werd na bezwaar en beroep door de Raad van State definitief bevestigd.
De zaak speelt zich af in de beginjaren van de Ksa, opgericht in april 2012. De toezichthouder had destijds geen instrumenten om spelersbescherming af te dwingen, omdat er geen vergunde markt was. Haar enige taak was het tegengaan van illegaal aanbod via een prioriteringsbeleid gericht op aanbieders die zich actief op Nederlandse consumenten richtten. Na de opening van de Nederlandse online gokmarkt heeft ComeOn.nl sinds 6 september 2022 een licentie voor het legaal aanbieden van kansspelen op afstand onder Tulipa Ent limited.
Onderzoek naar illegaal aanbod ComeOn!
De Ksa ontving twee meldingen over ComeOn.com en besloot de website nader te onderzoeken. Op 28 augustus 2013 legde een toezichthouder de homepage en alle onderliggende pagina's vast vanuit een Nederlands IP-adres. De toezichthouder vond de volgende overtredingen:
- De volledige website was in het Nederlands te lezen;
- iDeal werd aangeboden als betaalmethode;
- onderaan de homepage stond een Nederlandse vlag met het woord "Nederland";
- en, de klantenservice was in het Nederlands bereikbaar via chat, telefoon en e-mail.
De Ksa stelde vast dat een aanbieder zelf verantwoordelijk blijft voor de inhoud van zijn website, ook wanneer die inhoud afkomstig is van een externe partij. De overtredingsperiode werd vastgesteld als 28 augustus 2013 tot en met 28 november 2013.
De Ksa stuurde op 2 september 2013 een aangetekende brief aan Come On Europe met de mededeling dat de website in strijd was met de Wet op de kansspelen en dat het bedrijf twee maanden had om het aanbod aan te passen. Come On Europe kondigde aan de Nederlandse taal medio oktober 2013 te verwijderen. Een controle op 5 november 2013 liet zien dat de spelregels van vier spellen nog steeds Nederlandstalig waren. Na een tweede brief met een termijn tot 28 november 2013 bleek de situatie nauwelijks veranderd. Come On Europe wees als oorzaak een externe toeleverancier aan.
Wat de Ksa ComeOn verweet
De Ksa stelde vast dat comeon.com niet alleen zonder vergunning kansspelen aanbood, maar dat het aanbod ook actief op de Nederlandse consument was ingericht. Daarmee werd de overtreding aantoonbaar doelgericht, namelijk het werven van Nederlandse spelers. De drie websiteonderzoeken brachten de volgende signalen aan het licht:
- De volledige website was op 28 augustus 2013 in het Nederlands te lezen, inclusief gebruiksvoorwaarden en preventiebeleid.
- iDeal, een betaalmethode uitsluitend bestemd voor Nederlandse bankrekeningen, werd aangeboden als betalingsoptie.
- Op de homepage stond een Nederlandse vlag met het woord "Nederland", bedoeld als landenselectie voor bezoekers.
- Nederland niet onder de uitgesloten landenlijst stond.
- De klantenservice was in het Nederlands bereikbaar via chat, telefoon en e-mail, met terugbelservice.
- Op 28 november 2013 hadden vier spellen nog steeds Nederlandstalige spelregels, ook nadat twee aanschrijvingen waren verstuurd.
De Ksa hanteerde bij haar handhaving een zogeheten prioriteringsbeleid. In het geval van ComeOn betekende dat drie opeenvolgende aanschrijvingen en een termijn van bijna drie maanden om de website aan te passen, waarna de Ksa alsnog handhavend optrad omdat het aanbod gedeeltelijk in het Nederlands beschikbaar bleef.
Wat is het prioriteringsbeleid?
Het beleid waarmee de Ksa bepaalt welke aanbieders als eerste in aanmerking komen voor handhavend optreden. Daarbij kijkt de toezichthouder of een aanbieder zich actief op de Nederlandse markt richt, bijvoorbeeld door een Nederlandstalige website, iDeal als betaalmethode of reclame gericht op Nederlandse consumenten.
Ondanks de meerdere aanschrijvingen en de gestelde termijn vielen de schendingen nog steeds onder meerdere van die criteria, wat voor de Ksa de aanleiding was om de zaak door te zetten naar een boeteprocedure.
De boete voor illegaal aanbod: €180.000
Op 22 december 2014 legde de Ksa Co Gaming Limited een bestuurlijke boete op van €180.000. De wettelijke maximumboete op grond van artikel 35a van de Wet op de kansspelen bedroeg destijds €780.000. De Ksa baseerde de hoogte uitsluitend op de omvang en aantrekkelijkheid van het illegale aanbod. Comeon.com telde meer dan 330 spellen, waaronder blackjack, roulette en sportweddenschappen. De maximale dagprijs per speler bedroeg £100.000 en stortingen via iDeal liepen op tot €500 per transactie. Gelet op die schaal achtte de Ksa een boete van €180.000 passend.
Reactie Co Gaming op de boete
Co Gaming Limited diende op 30 januari 2015 bezwaar in tegen het sanctiebesluit. Het bedrijf stelde dat uitsluitend zij als aanbieder aansprakelijk kon zijn, dat het prioriteringsbeleid onrechtmatig was omdat Co Gaming minder aanpassingstijd had gekregen dan andere aanbieders, en dat de Wet op de kansspelen in strijd was met het Europese vrij verkeer van diensten. Verder vond Co Gaming de boete onevenredig hoog gelet op de korte overtredingsperiode.
De Adviescommissie bezwaarschriften van de Ksa bracht op 26 mei 2015 haar advies uit. Over het Europese rechtsverweer merkte zij op dat Co Gaming nooit een vergunning had aangevraagd. Het verwijt van ongelijke behandeling wees de commissie af. Co Gaming had tweemaal bevestigd dat alle aanpassingen waren doorgevoerd, terwijl dit beide keren onjuist bleek. De commissie adviseerde alle bezwaren ongegrond te verklaren:
"De commissie merkt op dat — indien en voor zover Co Gaming Limited dit inderdaad betoogt — dit betoog berust op een misverstand. Een boete wordt opgelegd voor overtreding van de wet. Er is geen verband tussen boete en prioriteringsbeleid, aangezien dit laatste uitsluitend bedoeld is om een volgorde aan te brengen in de handhaving."
Adviescommissie bezwaarschriften Ksa, 26 mei 2015 (kenmerk 8686 / 00.053.295, randnummer 79)
Op 4 juni 2015 nam de raad van bestuur van de Ksa het besluit op bezwaar. De boete van €180.000 bleef in stand, aangevuld met een nadere onderbouwing op basis van het boeterichtsnoer. De bezwaren van Co Gaming werden ongegrond verklaard. De bezwaren van de overige betrokkenen werden niet-ontvankelijk verklaard.
Afbeelding advies raad van bestuur Kansspelautoriteit over het bezwaar:
Rechtbank en Raad van State bevestigen boete
Co Gaming Limited stelde beroep in bij de rechtbank Den Haag tegen zowel het sanctiebesluit als het openbaarmakingsbesluit. De rechtbank behandelde de zaak op 18 mei 2017 en deed uitspraak op 13 juli 2017.
De rechtbank oordeelde dat het verbod op online kansspelen geen ongerechtvaardigde inbreuk vormde op het Europees recht (ECLI:NL:RBDHA:2017:7648). Omdat Co Gaming via comeon.com deelname aan kansspelen vanuit Nederland mogelijk had gemaakt, was de Ksa bevoegd te handhaven. Dat de resterende Nederlandstalige spelregels het gevolg waren van een technische fout bij externe leveranciers deed daaraan niet af: een aanbieder blijft zelf verantwoordelijk voor de inhoud van zijn website.
Ook de kortere aanpassingstermijn ten opzichte van eerder aangeschreven aanbieders leverde geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank vond de boete evenredig tegenover de schendingen. Beide beroepen werden ongegrond verklaard.
Oordeel Raad van State
Co Gaming legde zich niet neer bij de uitspraak van de rechtbank en stelde hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2018:3135). Het bedrijf voerde drie gronden aan: het verbod zou in strijd zijn met het Europees vrij verkeer van diensten, de overtreding zou niet bewezen zijn, en de boete zou onevenredig zijn.
Wat is de rol van de Raad van State?
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is de hoogste algemene bestuursrechter in Nederland. In bestuursrechtelijke zaken, zoals boetes opgelegd door toezichthouders, behandelt de Afdeling het hoger beroep nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan. De uitspraak van de Raad van State is definitief: er is geen verdere beroepsinstantie.
De Afdeling verwierp alle drie. Het verbod op online casinospelen was gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang: het tegengaan van gokverslaving en het bestrijden van criminaliteit. De overtreding was aantoonbaar aan de hand van de Nederlandse taal, de iDeal-betaalmethode en de tekst op de website zelf: "Onze spelers komen uit heel Nederland." Dat er software zou bestaan waarmee deelname vanuit Nederland onmogelijk gemaakt kan worden, deed niet ter zake nu Co Gaming geen bewijs daarvan overlegde.
De boete van €180.000 achtte de Afdeling passend en geboden, deugdelijk gemotiveerd op basis van het boeterichtsnoer en de omvang van het aanbod. Op 26 september 2018 werd het hoger beroep ongegrond verklaard.
ComeOn heeft nu wel een vergunning
ComeOn opereert anno 2026 als vergunde aanbieder op de Nederlandse markt, met een vergunning voor vijf jaar, afgegeven op 13-09-2022 op grond van de Wet kansspelen op afstand. Het merk biedt via het legale casino comeon.nl sportweddenschappen en casinospellen aan. De ComeOn boete illegaal aanbod uit 2014 staat los van die huidige vergunde status, maar maakt deel uit van het handhavingsverleden van het bedrijf. Zelfs wanneer de vergunning in Nederland via een ander bedrijf geldt. De zaak markeert een tijdperk in de Nederlandse kansspelmarkt dat inmiddels voorbij is.
