Overzicht van de gebeurtenissen:
Reden van de sanctie voor Leovegas
LeoVegas Gaming p.l.c. is een kansspelbedrijf dat gevestigd is op Malta en onderdeel uitmaakt van de Zweedse LeoVegas Group. Via de website leovegas.com bood het bedrijf een breed pakket aan online kansspelen aan. Het aanbod was toen naar schatting ruim 1.300 spellen en had bonussen, een VIP-programma en een eigen app.
In de periode waar deze sanctie over gaat, was online gokken in Nederland nog niet toegestaan. De Wet op de kansspelen (afgekort: Wok) van toen kende geen mogelijkheid om voor online casinospelen een vergunning aan te vragen. Wie tóch online kansspelen aanbood aan spelers in Nederland, was daarmee in overtreding. Een legale online markt ontstond pas met de Wet kansspelen op afstand, die op 1 oktober 2021 in werking trad.
De Kansspelautoriteit (Ksa) trad in die jaren actief op tegen aanbieders die zich op de Nederlandse markt richtten. LeoVegas was een van de laatste grote partijen met een aanzienlijk Nederlands spelersbestand die toen nog geen sanctie had gekregen. De KSA onderzocht de website voor het eerst op 2 augustus 2018 en deed een tweede onderzoek op 10 januari 2019. Die onderzoeken vormden de basis voor het latere boetebesluit.
De sanctie: een boete van € 350.000
De Kansspelautoriteit legde LeoVegas een bestuurlijke boete op van € 350.000. De bestuurlijke boete was bedoeld als straf een andere maatregel dan een herstelmaatregel zoals een last onder dwangsom, die vooral bedoeld is om een overtreding te laten stoppen. Omdat het hier ging om het schenden van een wettelijk verbod, koos de Ksa voor een boete in plaats van een herstelmaatregel.
De overtreding zelf staat in artikel 1, eerste lid, onder a, van de Wok. Dat artikel verbiedt het geven van gelegenheid om mee te dingen naar prijzen, wanneer de winnaars worden aangewezen door het toeval én daarvoor geen vergunning is verleend. In gewone woorden: het aanbieden van kansspelen zonder vergunning. De verantwoordelijkheid om de Nederlandse wet na te leven lag daarbij bij de aanbieder, niet bij de speler.
Om vast te stellen dat het aanbod zich (mede) op Nederland richtte, keek de Ksa naar een reeks kenmerken. De website was rechtstreeks bereikbaar vanaf een Nederlands IP-adres, betalen kon met iDEAL (een vrijwel uitsluitend Nederlands betaalmiddel), de algemene voorwaarden noemden Nederland niet als uitgesloten land, en de klantenservice was desgevraagd ook in het Nederlands te bereiken. Uit gegevens van de betaaldienstverlener bleek bovendien dat tussen 18 juli 2018 en 11 maart 2019 ruim een half miljoen iDEAL-transacties (510.539 om precies te zijn) vanaf Nederlandse bankrekeningen werden verricht dat waren gemiddeld 2.000 stortingen per dag.
Bij het bepalen van de hoogte van de boete voor LeoVegas ging de Ksa uit van een basisbedrag van € 150.000. Vanwege het grote aanbod van ruim 1.300 spellen, de vele bonussen en promoties (waaronder welkomstbonussen en een VIP-programma), door de hoge progressieve jackpots die spelers konden winnen en de reclame verhoogde de Ksa dit bedrag naar € 300.000. Daar kwam nog € 50.000 bij vanwege een voorwaarde in de spelersovereenkomst: LeoVegas mocht maandelijks € 5 aan ‘administratiekosten’ afschrijven van spelers die hun account langere tijd niet gebruikten. De Ksa zag dit als een ontoelaatbare benadeling van de consument en merkte het aan als een boeteverhogende omstandigheid. Het totaal kwam zo uit op € 350.000. Het wettelijk maximum lag op € 830.000.
Reactie van LeoVegas
LeoVegas was het niet eens met de sanctie en bracht verschillende tegenargumenten. LeoVegas vond dat de handhaving in strijd was met het Europese recht op het vrij verrichten van diensten (artikel 56 van het EU-Werkingsverdrag). Ook vond LeoVegas dat de prioriteriteiten van de Kansspelautoriteit onduidelijk en tegenstrijdig waren, en dat het erop mocht vertrouwen dat er niet zou worden gehandhaafd zolang het ‘passief beschikbaar’.
Daarnaast wees LeoVegas erop dat iDEAL al van de website was verwijderd, dat de affiliate-website zich niet specifiek op Nederland richtte en dat het geen op Nederland gerichte socialemedia- of marketingactiviteiten voerde. Volgens het bedrijf kon daaruit niet worden afgeleid dat het de Nederlandse markt bewust opzocht.
De Kansspelautoriteit wees deze argumenten af. De prioriteiten van de Ksa waren nooit dat het gedoogd zou worden, het bepaalde alleen in welke volgorde overtreders werden aangepakt, niet óf iets een overtreding was. LeoVegas was in overtreding door online kansspelen aan te bieden zonder vergunning aan Nederlandse spelers. De Ksa had ook niet aangegeven dat niet zou worden gehandhaafd (een voorwaarde die de rechtspraak stelt aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel). En het aanbieden van iDEAL was slechts één van de aanwijzingen voor gerichtheid op Nederland. Ook zonder iDEAL blijft het zonder vergunning aanbieden van online kansspelen aan Nederlandse spelers verboden.
Juridisch vervolg
Tegen de boete voor LeoVegas stonden verschillende mogelijkheden open. LeoVegas ging in bezwaar bij de Kansspelautoriteit en daarna in beroep bij de rechtbank.
Bezwaar (oktober 2019 – februari 2020)
LeoVegas maakte op 28 oktober 2019 bezwaar tegen het boetebesluit en vulde de gronden op 16 december 2019 aan. Van een hoorzitting zag het bedrijf af. De onafhankelijke adviescommissie van de Kansspelautoriteit beoordeelde de bezwaren en adviseerde deze ongegrond te verklaren. De Ksa nam dat advies over en handhaafde op 11 februari 2020 de boete van € 350.000 volledig.
Beroep bij de rechtbank (oktober 2021)
Daarna ging LeoVegas in beroep bij de rechtbank Den Haag. Die behandelde de zaak gezamenlijk met die van zusterbedrijf Royal Panda, dat in dezelfde periode een vergelijkbare boete van € 400.000 had gekregen voor het aanbieden van kansspelen zonder vergunning. Beide bedrijven vallen onder de LeoVegas Group. De rechtbank deed op 13 oktober 2021 uitspraak (ECLI:NL:RBDHA:2021:11092).
Op de kern van de zaak (het zonder vergunning aanbieden van online kansspelen) kreeg LeoVegas geen gelijk. De rechtbank volgde de Kansspelautoriteit in het oordeel dat de Nederlandse regels waren overtreden. Op één punt gaf de rechter LeoVegas aanvankelijk wél gelijk, de Ksa had onvoldoende gemotiveerd waarom de boete met € 50.000 was verhoogd wegens bijzondere omstandigheden.
In plaats van die verhoging meteen te schrappen, gaf de rechtbank de toezichthouder de gelegenheid om dit alsnog uitgebreid te onderbouwen. De Ksa kwam vervolgens met een uitgebreide motivering, waarop LeoVegas nog kon reageren, en uiteindelijk vond de rechtbank de onderbouwing van de Ksa voldoende en bleef de verhoging in stand.
Omdat de rechter LeoVegas op dat motiveringspunt gelijk gaf, werd het beroep op papier als gegrond verklaard. De praktische uitkomst was alleen dat de boete van € 350.000 niet veranderde.
Geen hoger beroep
LeoVegas besloot niet in hoger beroep te gaan tegen de uitspraak. De Kansspelautoriteit maakte dit op 8 december 2021 bekend. Daarmee is de uitspraak onherroepelijk geworden en moest LeoVegas de boete van € 350.000 betalen.
Huidige situatie
Het sanctiebesluit is afgerond. De boete van € 350.000 die de Kansspelautoriteit aan LeoVegas oplegde voor kansspelen zonder vergunning staat onherroepelijk vast en er lopen geen procedures meer over dit besluit.
Deze boete had betrekking op de periode vóór de opening van de legale Nederlandse markt. Na de invoering van de Wet kansspelen op afstand verkreeg LeoVegas wél een Nederlandse vergunning en werd het een legale aanbieder.
