Inhoud van dit artikel over de boete voor Toto
Over Toto
TOTO is een van de bekendste kansspelmerken van Nederland. Het merk is bekend van sportweddenschappen (onder meer de voetbalpools) en biedt sinds de opening van de legale online markt op 1 oktober 2021 ook online kansspelen aan. Via de website en de TOTO-app kunnen spelers terecht voor sportweddenschappen en casinospelen. Als vergunninghouder van de Kansspelautoriteit valt TOTO onder streng toezicht op het gebied van reclame, werving en verslavingspreventie.
Echter heeft ook TOTO een sanctiebesluit opgelegd gekregen op 8 november 2022. Het sanctiebesluit was een belangrijke gebeurtenis in het Nederlandse kansspeltoezicht, het is de eerste bestuurlijke boete die de Kansspelautoriteit (Ksa) heeft oplegde aan een vergunninghouder sinds de opening van de legale online kansspelmarkt op 1 oktober 2021.
De zaak draait om TOTO Online B.V., de beheerder van de website en de bijbehorende app. TOTO heeft sinds 1 oktober 2021 een vergunning voor het organiseren van kansspelen op afstand (online kansspelen) gekregen. De TOTO boete volgde op een onderzoek dat werd begonnen door een uitzending van het BNNVARA-programma Kassa, waarin een 18-jarige speler vertelde dat hij reclamemails met bonussen van TOTO ontving.
Waarom krijgt Toto deze boete?
De oorzaak van het sanctiebesluit. TOTO Online heeft vanaf de opening van de markt (oktober 2021) tot en met januari 2022 reclameberichten gestuurd aan haar volledige spelersbestand, inclusief de groep jongvolwassenen (18 tot en met 24 jaar). Deze berichten (e-mails én pushberichten via de app) prezen het aanbod van TOTO aan, waaronder bonussen. Bij één speler liep dit op tot een groot aantal e-mails in 3,5 maand, via de app werden aan één speler tot tientallen notificaties in twee maanden gestuurd.
Dit was een overtreding van artikel 2, vierde lid, aanhef en onder a, van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (Bwrvk). Die bepaling verbiedt vergunninghouders om hun wervings- en reclameactiviteiten te richten op personen tussen 18 en 24 jaar. Jongvolwassenen worden extra goed beschermd omdat zij nog in ontwikkeling zijn en zij een hoger risico lopen om kansspelverslaafd te raken. De Ksa vond tijdens het onderzoek dat TOTO ook zogenoemde short-odd kansspelen aanbood (online sportweddenschappen en casinospelen), waarbij verslavingsproblematiek een grotere rol speelt dan bij bijvoorbeeld loterijen.
Waarom een boete en niet een last onder dwangsom? De Ksa koos bewust voor een bestuurlijke boete op grond van artikel 35a van de Wet op de kansspelen (Wok). Een boete, anders dan een herstelsanctie zoals een last onder dwangsom, deed volgens de Ksa recht aan de ernst van de overtreding en heeft zowel een afschrikkende werking richting TOTO als richting andere aanbieders. De boete was opgebouwd uit een basisbedrag van € 350.000 plus een verhoging van € 50.000, omdat de overtreding gedurende langere tijd een standaardonderdeel van de bedrijfsvoering was. Het totaal kwam daarmee uit op € 400.000.
Reactie van Toto op de boete
TOTO Online voerde in haar zienswijze drie hoofdargumenten aan tegen het sanctiebesluit van de Ksa:
- Onduidelijke normen. Volgens TOTO was de reikwijdte van artikel 2, vierde lid, onder a, Bwrvk niet helder. Er bestond geen jurisprudentie en de wet zou niet uitdrukkelijk verbieden om reclame aan jongvolwassenen te sturen. TOTO maakte een onderscheid tussen reclame die gericht is aan jongvolwassenen (algemene berichten aan alle spelers) en reclame die gericht is op jongvolwassenen (specifiek geselecteerd). Alleen dat laatste zou verboden zijn beargumenteerde TOTO.
- De bevindingen kunnen niet worden opgeschaald. TOTO stelde dat de onderzochte spelersdossiers niet zomaar representatief zijn voor alle jongvolwassen spelers, onder meer omdat sommige spelers een opt-out hadden of in een hoge risicocategorie vielen en hierdoor niets ontvingen qua reclameactiviteiten.
- Geen sanctie, of hooguit een herstelsanctie. TOTO wees erop dat zij het versturen van commerciële berichten aan jongvolwassenen zelf al per 1 februari 2022 had gestaakt, en dat veel e-mails niet eens werden geopend.
De Ksa verwierp alle argumenten. De toezichthouder wees onder meer op de toelichting bij het Bwrvk en op artikel 12 van de Regeling werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (Rwrvk), waaruit blijkt dat "richten op" óók "richten aan" omvat, inclusief het verwijderen van jongvolwassenen van de mailinglijst. Ook had TOTO in haar eigen, bij de vergunningaanvraag ingediende reclamebeleid al invulling gegeven aan deze norm. Dat berichten niet werden geopend achtte de Ksa niet relevant, de norm richt zich op de vergunninghouder, niet op de ontvanger. Het vrijwillig stoppen per februari 2022 werd niet als boeteverlagend meegewogen, maar wel als reden om de boete niet verder te verhogen.
Juridisch vervolg (chronologisch)
Voordat het sanctiebesluit door de Ksa genomen werd, heeft de Ksa TOTO meermaals benaderd voor aanvullende informatie en bepaalde antwoorden op vragen die de Ksa had tijdens de onderzoeken.
Tegen het besluit stond bezwaar open bij de Ksa (binnen zes weken), met daarna eventueel beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Raad van State. TOTO heeft echter aangegeven zich bij het besluit neer te leggen en géén bezwaar te maken. Het bedrijf sprak wel van een andere interpretatie van de wet, maar accepteerde de boete.
TOTO was niet de enige. In dezelfde periode legde de Ksa voor dezelfde overtreding (reclame aan jongvolwassenen richten) ook boetes op aan onder meer Jacks (JOI Gaming), bet365, BetCity en Bingoal. Deze parallelle zaken staan juridisch echter los van het TOTO sanctiebesluit.
Huidige situatie
Het TOTO sanctiebesluit is onherroepelijk. Op de website van de Kansspelautoriteit staat bij deze zaak vermeld dat er geen bezwaar tegen het besluit is gemaakt en dat het besluit inmiddels definitief (onherroepelijk) is. Er loopt dus geen rechtszaak meer over deze TOTO boete, de zaak is volledig afgerond en TOTO heeft de boete van € 400.000 geaccepteerd.
