Inhoud:
Waarom kreeg Bingoal de boete?
De Bingoal sanctie in de vorm van een boete draait om een overtreding van de Cruks-verplichting door Bingoal Nederland B.V.. Bingoal is een van oorsprong Belgische onderneming, gevestigd in Brussel, die sinds 1 oktober 2021 beschikt over een vergunning voor kansspelen op afstand (vergunningsnummer 1701) en hiermee een legaal online casino in Nederland exploiteert. In juni 2022 kon Bingoal enkele dagen lang het Centraal register uitsluiting kansspelen (Cruks) niet raadplegen, waardoor uitgesloten spelers toch konden gokken.
De Kansspelautoriteit (Ksa) zag daarin een overtreding en legde een bestuurlijke boete op van € 350.000. Bingoal was het daar niet mee eens en voerde jarenlang juridische procedures tegen de boete, van het Bingoal bezwaar bij de Ksa tot een hoger beroep bij de Raad van State. Dit artikel beschrijft de Bingoal boete volledig; de oorzaak, de opgelegde boete, de reactie van het bedrijf en het uiteindelijke oordeel van de rechter.
De sanctie: boete €350.000
De kern van de Bingoal sanctie is een overtreding van artikel 4.18, eerste en tweede lid, van het Besluit kansspelen op afstand (Bkoa). Op grond van die bepalingen moet een vergunninghouder bij iedere aanmelding van een speler die speler identificeren én het Cruks-register raadplegen. De aanmelding mag pas worden toegestaan nadat is vastgesteld dat de speler niet in het register staat ingeschreven. Deze verplichting vloeit voort uit artikel 31k, vijfde lid, van de Wet op de kansspelen (Wok) en beschermt spelers die zichzelf (of die door een ander) van risicovolle kansspelen zijn uitgesloten.
Om Cruks te kunnen raadplegen heeft een aanbieder een geldig PKI-certificaat van de Nederlandse overheid nodig. Bij Bingoal verliep dat certificaat op zaterdag 25 juni 2022 en werd het niet op tijd verlengd. Daardoor kon Bingoal het register van 25 juni 2022 tot dinsdag 28 juni 2022 niet raadplegen. De situatie kwam aan het licht doordat een speler de helpdesk van Bingoal belde met de melding dat hij kon inloggen en geld kon storten, terwijl hij juist in Cruks was ingeschreven. In plaats van de website tijdelijk te sluiten, liet Bingoal spelers toe zonder de controle met het Cruks. De Ksa stelde later vast dat in die periode ten minste vijf spelers die in Cruks stonden ingeschreven, toch konden deelnemen aan online sportweddenschappen en online casinospelen. Dat blijkt onder meer uit gegevens uit de controledatabank van Bingoal.
Het register is een belangrijk onderdeel van de verslavingspreventie om risico spelers te beschermen. Bij zogeheten short odd-kansspelen zoals online sportweddenschappen en casinospelen is uit onderzoek bekend dat verslavingsproblematiek een extra grote rol speelt. Door spelers toe te laten zonder Cruks-controle, ondermijnde Bingoal volgens de Ksa het belang van het bestrijden en voorkomen van kansspelverslaving.
De Ksa koos bewust voor een bestuurlijke boete en niet voor een last onder dwangsom. Een last onder dwangsom is gericht op het beëindigen of voorkomen van een overtreding, maar het incident was al voorbij, het PKI-certificaat was hersteld en Bingoal raadpleegde Cruks weer. Een boete is een bestraffende sanctie die is bedoeld om zowel de overtreder (speciale preventie) als andere vergunninghouders (generale preventie) af te schrikken. Op grond van artikel 33b en artikel 35a van de Wok is de Ksa bevoegd zo'n boete op te leggen, het maximum bedroeg destijds € 900.000 of, indien hoger, tien procent van de jaaromzet. De Ksa kwalificeerde de overtreding als ernstig en verwijtbaar en legde een basisbedrag van € 350.000 op, zonder verhoging of verlaging.
Reactie van Bingoal op de boete
Bingoal maakte op 21 november 2022 bezwaar en vulde de gronden op 4 januari 2023 aan. Het Bingoal bezwaar richtte zich zowel tegen de boete als tegen de openbaarmaking. Samengevat voerde Bingoal het volgende aan:
- Onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd: het boetebesluit zou in strijd zijn met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat een belangenafweging zou ontbreken.
- Onevenredige boete: het opleggen én de hoogte van de boete zouden niet in verhouding staan tot de korte duur (circa drie dagen) en de beperkte omvang van de overtreding, een lichtere maatregel zoals een aanwijzing of berisping was passender geweest.
- Onrechtmatige openbaarmaking: de publicatie zou onevenredige schade veroorzaken, de betrouwbaarheid van Bingoal in de markt aantasten en geen redelijk doel meer dienen.
Inhoudelijk stelde Bingoal dat het had gehandeld in de bedoeling van de wet en dat aanbieders onder voorwaarden toestaat spelers toe te laten bij een technische storing van het register zelf. Bingoal gaf aan dat het een belangenafweging had gemaakt waarin het belang van de speler en het kanalisatiebelang voorop stonden, dat het onmiddellijk maatregelen had getroffen (geen nieuwe inschrijvingen, uitschakelen van bekende Cruks-accounts, controle achteraf) en dat de vijf betrokken spelers volledig waren gecompenseerd. Ook stelde Bingoal dat de verlenging van het PKI-certificaat feitelijk onmogelijk was voor een buitenlandse vennootschap zonder Nederlands KvK-nummer, en dat de markt nog nieuw was. In het Bingoal bezwaar vroeg het bedrijf de besluiten te herroepen en om vergoeding van de juridische kosten.
Juridisch vervolg
De Ksa en de rechter volgden Bingoal in geen van deze argumenten. Nog vóór de inhoudelijke behandeling van het Bingoal bezwaar vroeg het bedrijf om een voorlopige voorziening om publicatie tegen te houden. De voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag wees die verzoeken op 3 februari 2023 af (SGR 22/7396 en SGR 22/7397). Daarop publiceerde de Ksa het boete- en openbaarmakingsbesluit op 8 februari 2023 op haar website, onder de titel "Boete Bingoal voor spelers toelaten zonder controle Cruks".
Tijdens de hoorzitting van 24 januari 2023 lichtte Bingoal het Bingoal bezwaar toe. De Adviescommissie bezwaarschriften bracht op 20 april 2023 advies uit: zij achtte de normen helder en oordeelde dat een technische storing van Cruks niet van toepassing was en concludeerde dat de boete van € 350.000 goed genoeg was gemotiveerd. De commissie verwierp ook het argument dat verlenging voor een buitenlandse vennootschap onmogelijk was, de certificaatautoriteit deelde mee dat buitenlandse ondernemingen met een fictief KvK-nummer wél konden verlengen, dat Bingoal dat in 2021 ook zo had gedaan en dat het bedrijf tijdig was herinnerd aan het aflopen van het certificaat. De commissie adviseerde het Bingoal bezwaar ongegrond te verklaren en de kostenvergoeding af te wijzen. De raad van bestuur van de Ksa nam dat advies over in de beslissing op bezwaar van 25 april 2023 (verzonden 26 april 2023), de bezwaren werden ongegrond verklaard en de besluiten bleven in stand.
Bingoal berustte niet in het afgewezen bezwaar en stelde beroep in bij de Rechtbank Den Haag. Op 23 mei 2024 oordeelde de rechtbank dat de Ksa de boete terecht had opgelegd (ECLI:NL:RBDHA:2025:27162). De rechtbank vond de boete niet onevenredig, zag geen aanleiding voor matiging en verwierp ook een beroep van Bingoal op het gelijkheidsbeginsel. Bovendien mocht de Ksa het boetebesluit openbaar maken. Deze uitspraak werd pas op 5 februari 2026 openbaar gepubliceerd. Bingoal ging vervolgens in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waar het opnieuw aanvoerde dat sprake was van een situatie vergelijkbaar met een technische storing en dat een alternatieve sanctie passender was geweest.
Op 8 juli 2026 deed de Raad van State uitspraak (ECLI:NL:RVS:2026:3946). De hoogste bestuursrechter verklaarde het hoger beroep ongegrond. Volgens de Afdeling had Bingoal grotendeels dezelfde gronden aangevoerd als eerder en geen redenen gegeven waarom het oordeel van de rechtbank onjuist zou zijn. De uitzondering van artikel 4.18, derde lid, Bkoa was niet van toepassing: er was geen storing van Cruks zelf, maar een eigen probleem bij Bingoal (het verlopen PKI-certificaat). Anders dan bij een storing van het register konden spelers in dit geval terecht bij andere legale aanbieders, en het had voor de hand gelegen de website tijdelijk onbereikbaar te maken. Ook de hoogte van de boete en de openbaarmaking bleven in stand, Bingoal had zijn financiële situatie niet onderbouwd.
Hieronder een overzichtelijke tijdlinie van de verloop van de sanctie:
Huidige situatie
Met de uitspraak van de Raad van State is de Bingoal sanctie definitief en onherroepelijk. De boete van € 350.000 staat vast, de openbaarmaking is rechtmatig en de zaak is juridisch afgerond. Het Bingoal bezwaar en de daaropvolgende beroepen hebben de sanctie op geen enkel punt aangetast. De zaak geldt inmiddels als een belangrijk richtinggevend oordeel over de reikwijdte van de Cruks-verplichting: een vergunninghouder die het register niet kan raadplegen door een eigen technisch mankement, mag geen spelers toelaten.
