Inhoud:

Waarom de boete voor Unibet?

De Optdeck sanctie draait om een belangrijk beschermingsmechanisme van de Nederlandse kansspelmarkt: het Centraal register uitsluiting kansspelen (Cruks). Wie zichzelf in Cruks laat inschrijven, mag door geen enkele vergunninghouder worden toegelaten tot risicovolle kansspelen. Precies op dat punt ging het mis bij Optdeck Service Limited, de Maltese vergunninghouder achter het bekende casinomerk Unibet. Optdeck beschikt sinds 8 juni 2022 over een vergunning voor kansspelen op afstand (artikel 31a van de Wet op de kansspelen) en biedt via Unibet online sportweddenschappen en casinospelen aan in Nederland.

De kern van de Optdeck sanctie is het toelaten van spelers die in Cruks stonden. Tussen 22 november 2022 en 30 januari 2023 schreef Optdeck spelers in en liet hen deelnemen aan online kansspelen, zonder te controleren of zij in het Cruks geregistreerd waren. Voor deze overtreding legde de Kansspelautoriteit (Ksa) op 3 december 2024 een bestuurlijke boete van € 400.000 op.

Sanctie: boete van €400.000

De oorzaak voor de Optdeck sanctie was een melding van een speler. Op 28 juni 2023 ontving de Kansspelautoriteit een melding van een speler die zich, ondanks een inschrijving in Cruks, in november 2022 toch bij Unibet had kunnen inschrijven en meermaals had kunnen spelen. Optdeck had tijdens het WK Voetbal 2022 te maken met een piek in registraties en met foutmeldingen bij het raadplegen van Cruks aan de hand van het burgerservicenummer (BSN). Om die drukte te verwerken schakelde het bedrijf over op een andere controlemethode: spelers mét een BSN werden gecontroleerd via een API die het BSN níét gebruikte. Het aantal foutmeldingen daalde, maar daarmee werd de controle onbetrouwbaar. In totaal ging het om 3.020 afzonderlijke spelers, bij 15 van hen stelde de Ksa vast dat zij daadwerkelijk in Cruks geregistreerd stonden.

Het toelaten van spelers die in Cruks stonden is niet toegestaan, de Kansspelautoriteit toetst aan concrete wetsartikelen. In dit geval oordeelde de raad van bestuur dat Optdeck de volgende bepalingen heeft overtreden:

  1. Artikel 31k, tweede lid, onder b, van de Wet op de kansspelen (Wok): een vergunninghouder mag een persoon pas als speler inschrijven nadat is vastgesteld dat die persoon niet in Cruks is opgenomen. Het vierde lid bepaalt dat daarbij gebruik "kan" worden gemaakt van het BSN, en het vijfde lid verwijst naar nadere regels bij algemene maatregel van bestuur.
  2. Artikel 4.12, eerste en tweede lid, van het Besluit kansspelen op afstand (Bkoa): het register wordt geraadpleegd aan de hand van naam, voornamen, geboortedatum en geboorteplaats én (voor zover de persoon daarover beschikt) diens BSN, zoals opgenomen op het identiteitsdocument.

De Ksa is op grond van artikel 35a van de Wok bevoegd om voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen. Er is bewust gekozen voor een boete en niet voor een last onder dwangsom: de overtreding lag in het verleden en was al gestaakt, waardoor een herstelmaatregel zoals een dwangsom niet passend was. Bij het bepalen van de hoogte hield de Kansspelautoriteit rekening met de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De raad van bestuur ging uit van een basisbedrag van € 350.000 en verhoogde dit met € 50.000, omdat de afwijkende werkwijze langere tijd onderdeel van de bedrijfsvoering was en pas werd gestaakt nadat spelers zelf aan de bel trokken. Zo kwam de totale Optdeck sanctie uit op € 400.000.

Reactie van Unibet op de sanctie

Optdeck betwistte de feiten niet, maar voerde in haar zienswijze wél inhoudelijk verweer. Primair stelde het bedrijf dat er geen sprake was van een overtreding. Volgens Optdeck verplicht de Wok niet tot een controle aan de hand van het BSN (het woord "kan" in artikel 31k, vierde lid, zou die controle optioneel maken). Optdeck stelde dat zij altijd Cruks had geraadpleegd en spelers pas inschreef als er geen "hit" volgde, waarmee zij vonden dat zij voldeed aan artikel 31k, tweede lid, onder b, van de Wok en artikel 4.12 van het Bkoa.

Verder gaf Optdeck aan dat de overtreding haar niet kon worden verweten. Het was haar niet bekend dat controleren zónder BSN onbetrouwbare informatie uit Cruks kon opleveren, dat wees volgens Optdeck juist op een gebrekkig functioneren van het Cruks zelf. Bovendien had het bedrijf direct maatregelen getroffen toen de problemen aan het licht kwamen. Optdeck vond dat de Ksa van een boete had moeten afzien juist omdat zij het hebben aangepast nadat zij op de hoogte van de situatie waren. Tot slot voerde Optdeck aan dat de boete in strijd was met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (het legaliteits-, rechtszekerheids- en evenredigheidsbeginsel) onder verwijzing naar de zogeheten Harderwijk-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2022:285). Volgens Optdeck had de Ksa beide inschrijvingsprocedures bij de vergunningverlening goedgekeurd en mocht zij vertrouwen op de juistheid van Cruks.

Juridisch vervolg

Het juridische traject van de Optdeck sanctie verliep als volgt:

  • Na het spelerssignaal van 28 juni 2023 vorderde de Kansspelautoriteit op 21 augustus 2023 informatie op bij Optdeck.
  • Op 30 augustus 2023 deed Optdeck zelf een incidentmelding, gevolgd door reacties op 4 september, 27 september en 2 november 2023 (waarbij bleek dat het om méér spelers ging dan in het begin gemeld).
  • Na een nieuwe informatievordering (10 en 20 maart 2024) leverde Optdeck op 3 april 2024 gegevens aan van vijftien spelers die tijdens de betreffende periode in Cruks stonden.
  • Op 25 juni 2024 stelden de Ksa hun onderzoeksrapport op. Optdeck kreeg vervolgens de gelegenheid haar zienswijze te geven.
  • Op 30 augustus 2024 diende Optdeck een schriftelijke zienswijze in, die zij tijdens een hoorzitting op 12 september 2024 mondeling toelichtte.
  • Op 26 september 2024 reageerde het bedrijf nog op het hoorzittingverslag van de Ksa.

De raad van bestuur wees alle verweren af. De verplichting om spelers mét een BSN óók aan de hand van dat BSN in Cruks te controleren, volgt volgens de Ksa glashelder uit artikel 4.12, tweede lid, van het Bkoa, dat een uitwerking is van artikel 31k, vierde lid, van de Wok. De Kansspelautoriteit onderbouwde dit met de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken TK 2013–2014, 33 996, nr. 3), met een e-mail aan vergunninghouders van 16 november 2021 en met de informatie op haar eigen website over het checken van spelers in Cruks. Het uitblijven van een "hit" was daarbij niet relevant: die ontstond juist dóór de onjuiste procedure aan de kant van Optdeck. Ook het beroep op een gebrekkig functioneren van Cruks slaagde niet, omdat artikel 4.12, tweede lid, van het Bkoa geen ruimte laat om dat mee te wegen en Optdeck een eventuele storing nooit bij de Ksa had gemeld. Tot slot zag de Ksa geen strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur: op grond van artikel 35a Wok bestaat beleidsruimte om te beboeten en achtte de raad van bestuur een boete passend.

Bijzonder aan deze zaak is dat het níét tot een rechtszaak kwam. Optdeck heeft geen bezwaar gemaakt en is niet in beroep of hoger beroep gegaan tegen de Optdeck sanctie. Het bedrijf heeft aangegeven te berusten in het sanctiebesluit. Er is daardoor geen rechterlijke uitspraak over deze specifieke boete.

Huidige situatie

De sanctie voor Optdeck voor de fouten bij Unibet is inmiddels definitief. Omdat Optdeck in het besluit heeft berust en geen rechtsmiddelen heeft ingezet, is het sanctiebesluit van 3 december 2024 onherroepelijk geworden. Naast het boetebesluit nam de Kansspelautoriteit op dezelfde datum een openbaarmakingsbesluit op grond van artikel 3.1 van de Wet open overheid (Woo). Optdeck voerde daartegen aan dat publicatie haar reputatie zou schaden en tot meer klachten zou leiden, maar de Ksa vond die argumenten onvoldoende onderbouwd en achtte openbaarmaking van belang voor consumenteninformatie, transparantie en preventie.

Ook tegen dit openbaarmakingsbesluit is geen bezwaar gemaakt, ook dat besluit is onherroepelijk. De zaak rondom het toelaten van spelers die in Cruks stonden is daarmee volledig afgerond.