Inhoud:

Waarom kreeg JOI Gaming Ltd deze boete?

JOI Gaming Ltd is een op Malta gevestigde onderneming die sinds 20 november 2021 in Nederland een vergunning heeft voor het aanbieden van kansspelen op afstand (online kansspelen). Onder die vergunning beheert het bedrijf het legale online casino JACKS.NL, waar spelers terechtkunnen voor onder meer online casinospellen en sportweddenschappen. De vergunning is verleend door de Kansspelautoriteit (Ksa), de toezichthouder die in Nederland de naleving van de kansspelwetgeving controleert en handhaaft.

De Ksa startte een onderzoek naar de naleving van het verbod om kansspelreclame te richten op minderjarigen en jongvolwassenen. De reden hiervoor waren signalen uit de media (waaronder het tv-programma Kassa) en meldingen dat vergunninghouders deze regels niet altijd naleefden. Uit dat onderzoek kwam naar voren dat JACKS.NL reclame heeft gericht op jongvolwassenen, een groep die volgens de wetgever extra bescherming verdient omdat zij een hoger risico loopt op gokverslaving. Dit is de kern van deze zaak: het richten van wervings- en reclameactiviteiten op spelers in de leeftijdscategorie tussen 18 en 24 jaar.

De sanctie

De Kansspelautoriteit stelde vast dat JACKS.NL van 8 december 2021 tot en met 7 maart 2022 reclameberichten per e-mail heeft gestuurd aan haar volledige klantenbestand, waaronder de bij haar geregistreerde jongvolwassen spelers. In die periode verstuurde het bedrijf zes unieke reclame-e-mails waarin het aanbod van JACKS.NL werd aangeprezen, inclusief bonussen. Omdat de leeftijd van iedere geregistreerde speler bij JACKS.NL bekend was, had het bedrijf deze jongvolwassenen van de mailinglijst kunnen en moeten uitsluiten. Dat gebeurde niet.

Hiermee overtrad JACKS.NL artikel 2, vierde lid, aanhef en onder a, van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (Bwrvk). Dat artikel verbiedt houders van een vergunning voor kansspelen op afstand om hun wervings- en reclameactiviteiten te richten op personen tussen 18 en 24 jaar. De norm hangt samen met artikel 4a, tweede lid, van de Wet op de kansspelen (Wok), dat vergunninghouders verplicht om op zorgvuldige en evenwichtige wijze vorm te geven aan reclame, waarbij in het bijzonder wordt gewaakt tegen onmatige deelname. De bevoegdheid om hiervoor een bestuurlijke boete op te leggen ontleent de Ksa aan artikel 35a van de Wok.

De boete bedroeg in totaal € 400.000. Dat bedrag bestond uit een basisbedrag van € 350.000, verhoogd met € 50.000 omdat de overtreding gedurende langere tijd (ongeveer drie maanden) een standaardonderdeel van de bedrijfsvoering was geweest. De Kansspelautoriteit beschouwde de overtreding als ernstig. Extra gewicht kreeg het feit dat JACKS.NL zogeheten short odd-kansspelen aanbood (online sportweddenschappen en casinospelen) waarbij het risico op verslaving groter is dan bij bijvoorbeeld loterijen. Het sanctiebesluit dateert van 10 januari 2023 en werd op 25 januari 2023 openbaar gemaakt op de website van de Ksa.

Reactie van het bedrijf

JACKS.NL was het niet eens met de boete en voerde meerdere argumenten aan. Het belangrijkste draaide om een taalkundig onderscheid: volgens JACKS.NL betekent "gericht op" niet hetzelfde als "gericht aan". Het bedrijf stelde dat het ging om een algemene mailing aan het hele klantenbestand en niet om reclame die specifiek op jongvolwassenen was toegesneden. Van een overtreding zou daarom geen sprake zijn, en de wetgever zou met het artikel geen totaalverbod op reclame aan jongvolwassenen hebben bedoeld.

Daarnaast betoogde JACKS.NL dat de rechtsnorm onduidelijk was. Ter onderbouwing wees het bedrijf erop dat ook andere vergunninghouders, zoals Holland Casino, TOTO Online, Bet365 (Hillside), BetCity en Unibet, vergelijkbare boetes hadden gekregen. Volgens JACKS.NL bewees dit dat er "binnen de gehele markt" onduidelijkheid bestond over de toetsing en werking van de norm.

JACKS.NL voerde verder aan dat de boete onevenredig hoog was en fors gematigd zou moeten worden. Het bedrijf benadrukte dat de overtreding kort had geduurd, dat het de overtreding zelf had beëindigd, dat het volledig had meegewerkt aan het onderzoek en dat het om een eerste overtreding ging. Ook wees JACKS.NL erop dat de bonusaanbiedingen alleen in twee mailings van december 2021 zaten en dat het systeem zo was ingericht dat jongvolwassenen die bonussen sowieso niet konden claimen. Ten slotte stelde het bedrijf dat het openbaarmakingsbesluit onrechtmatig was, omdat publicatie zou leiden tot onevenredige reputatieschade.

Juridisch vervolg

Het juridische traject verliep in verschillende stappen en strekte zich uit over ruim drie jaar. Op 21 februari 2023 maakte JACKS.NL pro forma bezwaar tegen zowel het sanctiebesluit als het openbaarmakingsbesluit. De gronden van het bezwaar werden op 3 april 2023 aangevuld. Tijdens een hoorzitting op 1 juni 2023 lichtte het bedrijf zijn bezwaren mondeling toe.

De Adviescommissie bezwaarschriften van de Kansspelautoriteit bracht op 22 augustus 2023 advies uit. De commissie verwierp alle argumenten van JACKS.NL. Zij oordeelde dat de norm wel degelijk duidelijk was en dat de wetgever met "richten op" ook "richten aan" heeft bedoeld. Volgens de commissie was er een helder verschil tussen ongerichte reclame (bijvoorbeeld op billboards of websites) en gerichte reclame. Omdat de e-mails specifiek waren geadresseerd aan het e-mailadres van individuele jongvolwassen spelers, waarbij zelfs de naam van de speler werd gebruikt, ging het onmiskenbaar om gerichte reclame. Het argument dat 5 van de 18 vergunninghouders dezelfde fout maakten, betekende volgens de commissie niet dat de norm onduidelijk was, de overige 72% vergunde kansspelaanbieders hadden de regel juist wél goed toegepast.

Op 29 augustus 2023 nam de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit de beslissing op bezwaar. Conform het advies verklaarde de raad de bezwaren ongegrond en handhaafde hij zowel de boete als de openbaarmaking. Ook deze beslissing werd openbaar gemaakt.

JACKS.NL legde zich hier niet bij neer en ging in beroep bij de Rechtbank Den Haag. Na een zitting op 11 april 2024 verklaarde de rechtbank het beroep ongegrond. Vervolgens stelde JACKS.NL hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste bestuursrechter. Op 18 maart 2026 verwierp de Raad van State het hoger beroep. Volgens de Raad viel het versturen van de e-mails aan jongvolwassenen onder de verboden wervings- en reclameactiviteiten en was de boete daarom terecht opgelegd. De Raad oordeelde bovendien dat de hoogte van de boete proportioneel was en dat de openbaarmaking toelaatbaar is: het publieke belang bij transparantie en het bevorderen van naleving van de gokregels weegt zwaarder dan de mogelijke reputatieschade voor de vergunninghouder.

Hieronder een compleet overzicht van de verschillende standpunten van de Ksa, Jacks en de uitspraak:

Het punt waar partijen het niet mee eens zijn

Standpunt Kansspelautoriteit

Tegenargument JACKS.NL 

Uitkomst uitspraak

1. "Gericht op" vs. "gericht aan"

Reclame-e-mails aan jongvolwassenen zijn een overtreding van art. 2 lid 4 onder a Bwrvk, "richten op" omvat ook "richten aan".

Het ging om een algemene mailing aan het hele klantenbestand, "gericht op" is taalkundig niet hetzelfde als "gericht aan", de wetgever bedoelde geen totaalverbod.

Verworpen. Uit de toelichting op art. 12 Rwrvk blijkt dat de wetgever met "richten op" ook "richten aan" bedoelde. E-mails waren persoonlijk geadresseerd (met naam) = gerichte reclame. Bevestigd door Rechtbank Den Haag (apr 2024) en Raad van State (18 mrt 2026).

2. Duidelijkheid norm (lex certa / rechtszekerheid)

De norm is helder, een vergunninghouder moet de regels kennen en naleven.

De rechtsnorm was onduidelijk (strijd met lex certa- en rechtszekerheidsbeginsel), "binnen de gehele markt" bestond onduidelijkheid, 5 van de 18 aanbieders maakten dezelfde fout.

Verworpen. 72% van de markt paste de regel juist toe, onduidelijkheid bij enkele partijen maakt de norm niet onduidelijk, anders konden marktpartijen regels omzeilen. Rechtbank en Raad van State: wet was duidelijk genoeg.

3. Ongerichte vs. gerichte reclame

Er is een duidelijk verschil tussen ongerichte reclame (billboard/website) en gerichte reclame (persoonlijke e-mail).

De norm ziet alleen op inhoud/vorm, niet op bereik, het woord "bereiken" is een latere aanscherping van "richten op".

Verworpen. De wet gaat over óngerichte reclame, deze zaak betreft een bestaand artikel over gerichte reclame. Persoonlijk geadresseerde e-mails zijn per definitie gericht.

4. ROK-drempel (25%) en bonussen

De ROK is zelfregulering en van lagere orde dan het Bwrvk/Rwrvk, het bereikte percentage is niet relevant, de norm richt zich op de vergunninghouder, niet op de ontvanger.

Minder dan 25% van de ontvangers was minderjarig/jongvolwassen, bonussen konden jongvolwassenen sowieso niet claimen omdat het systeem dit blokkeerde.

Verworpen. of de ontvanger de bonus kon claimen doet niet ter zake.

5. Evenredigheid / matiging boete

Basisbedrag € 350.000 is gebruikelijk en lager dan bij illegaal aanbod (€ 600.000), verhoging van € 50.000 wegens duur (±3 maanden) is terecht.

€ 400.000 is onevenredig hoog en moet gematigd worden: korte duur, zelf beëindigd, volledig meegewerkt, eerste overtreding, strijd met gelijkheidsbeginsel.

Verworpen. Drie maanden is geen korte periode, boete deugdelijk gemotiveerd. Rechtbank Den Haag: boete passend en proportioneel, bevestigd door Raad van State.

6. Openbaarmaking / reputatieschade

Onrechtmatigheid is niet aangetoond, belang van openbaarmaking (transparantie, consumentenbescherming, preventie) weegt zwaarder, schade is eerder gevolg van de overtreding zelf.

Het sanctiebesluit is onrechtmatig, dus ook de openbaarmaking, publicatie leidt tot onevenredige benadeling/reputatieschade.

Verworpen. Reputatieschade onvoldoende onderbouwd, vaste jurisprudentie. Rechtbank en Raad van State: openbaarmaking gerechtvaardigd, publiek belang > reputatieschade.

Huidige situatie

Met de uitspraak van de Raad van State van 18 maart 2026 is de zaak onherroepelijk. Er staan geen rechtsmiddelen meer open: de boete van € 400.000 voor JACKS.NL wegens reclame gericht op jongvolwassenen blijft definitief in stand, evenals de openbaarmaking van het besluit. Deze zaak was een van de eerste keren sinds de legalisering van online kansspelen in Nederland (oktober 2021) dat een vergunninghouder een boete kreeg, en de uitspraak wordt gezien als een belangrijk richtsnoer voor de uitleg van het reclameverbod.