Waarom kreeg Holland casino een bindende aanwijzing?
De Kansspelautoriteit (Ksa) houdt toezicht op de naleving van de Wet op de kansspelen (Wok). Aanbieders van kansspelen op afstand mogen alleen online spelen aanbieden op basis van een vergunning én moeten hun bedrijfsvoering zo inrichten dat het toezicht gewaarborgd blijft. Een cruciaal instrument daarvoor is de controledatabank (CDB): een datakluis waarin vergunninghouders gegevens opslaan over onder meer betalingstransacties, mutaties in de speelrekening, overschrijdingen van het spelersprofiel en interventiemaatregelen. Zonder een correct werkende CDB kan de Ksa geen effectief en risico-gestuurd toezicht houden.
Holland Casino N.V. heeft sinds 1 oktober 2021 een vergunning voor kansspelen op afstand, geldig tot en met 30 september 2026. In de beginfase na de start bleek dat de controledatabank van Holland Casino Online niet helemaal aan de technische en operationele voorschriften voldeed. Na een lang traject van overleg, tests en herstelpogingen legde de Ksa op 13 juni 2023 een bindende aanwijzing op. De Holland Casino aanwijzing en het daaropvolgende Holland Casino bezwaar vormen samen de kern van deze zaak.
De sanctie: bindende aanwijzing
De Ksa stelde vast dat de controledatabank van Holland Casino niet voldeed aan de technische en operationele voorschriften die bij of krachtens de wet- en regelgeving aan de CDB worden gesteld. Holland Casino kon daardoor de kwaliteit, de volledigheid, de actualiteit en de onweerlegbaarheid van de opgeslagen gegevens niet waarborgen.
Concreet leverde Holland Casino op structurele basis onvolledige spelersgegevens aan, maar ook gegevens die volgens het datamodel helemaal niet aangeleverd hoefden te worden of juist een veelvoud daarvan door onnodige vervangingen ("replacements"). De hoeveelheid (en de soort) aan gegevens leidde tot verwerkingsproblemen bij de Ksa en zelfs tot leveringsonderbrekingen. Daarnaast slaagde Holland Casino er niet in om het geactualiseerde datamodel (versie 1.1) binnen de gestelde termijn te implementeren, terwijl vrijwel alle andere vergunninghouders dat wél lukte. Ook beheerste Holland Casino de voorgeschreven correctiemethoden onvoldoende en was zij bij het onderhoud van haar CDB sterk afhankelijk van instructies en begeleiding van de Ksa.
Met deze handelwijze handelde Holland Casino volgens de Ksa in strijd met artikel 31h, eerste lid, van de Wet op de kansspelen (de verplichting tot een verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie), met artikel 5.3, eerste en vijfde lid, van het Besluit kansspelen op afstand (het onderhoud van de CDB en het treffen van passende technische en organisatorische maatregelen) en met de regels gesteld krachtens artikel 4.21, aanhef en onder sub b, van de Regeling kansspelen op afstand (opslag van gegevens conform het vastgestelde datamodel).
De Ksa koos bewust voor een bindende aanwijzing op grond van artikel 34n Wok, en niet voor een zwaardere maatregel. Eerder had de toezichthouder al een voornemen tot schorsing van de vergunning verstuurd, maar zag daar uiteindelijk van af omdat een minder ingrijpend handhavingsinstrument beschikbaar was. De bindende aanwijzing (de minst ingrijpende formele maatregel die de Ksa kan nemen) verplichtte Holland Casino om de overtreding uiterlijk zes weken na dagtekening te beëindigen en beëindigd te houden. De aanwijzing bevatte concrete gedragslijnen: niet meer, minder of andere gegevens aanleveren dan voorgeschreven, geen leveringsonderbrekingen, correcties correct en navolgbaar uitvoeren, en bevindingen zonder overmatige hulp van de Ksa binnen de gestelde termijn oplossen. De Ksa besloot de aanwijzing ook openbaar te maken op grond van artikel 3.1 van de Wet open overheid (Woo).
Reactie van Holland Casino
Holland Casino stelde zich op het standpunt dat zij inmiddels aan alle eisen voldeed en dat er dus geen sprake meer was van een overtreding. Volgens Holland Casino waren de geconstateerde bevindingen onterecht, te verklaren of al opgelost, en had zij aanvullende maatregelen getroffen: extra expertise, een dubbele (deels externe) validatie van de aangeleverde gegevens vóór levering aan de Ksa en een strenger, intern vier-ogenprincipe.
In het Holland Casino bezwaar voerde het bedrijf de volgende gronden aan tegen de aanwijzing:
- de onderliggende bevindingen zijn onterecht, te verklaren of opgelost, waardoor er geen fundament is voor de aanwijzing;
- dat eerdere bevindingen zijn opgelost moet leiden tot herroeping in de heroverweging;
- een redelijke uitleg van artikel 34n Wok brengt mee dat een aanwijzing alleen bij een dóórlopende overtreding mag worden opgelegd, en daarvan is geen sprake;
- de aanwijzing is niet evenredig of proportioneel;
- de gedragslijnen zijn te vaag, onredelijk of overbodig.
Tegen het openbaarmakingsbesluit voerde Holland Casino aan dat de zienswijzefase was overgeslagen en dat publicatie onevenredig nadelig zou zijn, mede omdat Holland Casino een staatsdeelneming is en publicatie een negatieve werking zou hebben.
Juridisch vervolg
Het traject liep van de vergunningverlening in 2021 tot en met de openbaarmaking van het besluit op bezwaar eind 2023. Onderstaande tijdlijn geeft het volledige verloop chronologisch weer.
In het besluit op bezwaar verwierp de Ksa alle bezwaargronden. De toezichthouder oordeelde dat de bevindingen terecht waren geconstateerd, dat er wél sprake was van een doorlopende overtreding en dat een aanwijzing bovendien óók mag worden gegeven om open normen nader te concretiseren. De evenredigheid werd onderbouwd met de ernst en de lange duur van de situatie, en de openbaarmaking werd – juist voor een staatsdeelneming – als een legitiem en niet-punitief uitgangspunt gezien. De pogingen van Holland Casino om de publicatie via een voorlopige voorziening tegen te houden, strandden bij de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag op 16 november 2023.
Huidige situatie
De zaak is afgerond. Holland Casino heeft naar aanleiding van de bindende aanwijzing meerdere verbeteringen doorgevoerd en voldoet inmiddels aan de eisen die aan de controledatabank worden gesteld. De Ksa heeft bevestigd dat de aanwijzing voldoende is opgevolgd en dat het aanwijzingstraject is beëindigd.
Het beroep dat Holland Casino tegen de beslissing op bezwaar had ingesteld, is later ingetrokken. Daarmee is de beslissing onherroepelijk geworden: er lopen geen procedures meer over de Holland Casino aanwijzing rond de controledatabank. Zowel de aanwijzing als het besluit op bezwaar zijn openbaar gemaakt.
