Inhoud:

Achter TOTO gaat een van de bekendste namen in de Nederlandse kansspelmarkt schuil: TOTO Online B.V., onderdeel van de Nederlandse Loterij, welke in handen is van de Nederlandse staat.

TOTO Online is sinds 1 oktober 2021 vergunninghouder voor kansspelen op afstand, met een vergunning tot en met 30 september 2026 voor casinospelen en sportweddenschappen. Daarbij geldt tevens voor staatsbedrijven de volle poortwachtersrol uit de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft): klanten controleren, transacties monitoren en waar nodig de herkomst van hun geld natrekken.

Onderzoek van ruim anderhalf jaar

De Ksa kondigde op 20 februari 2024 een onderzoek aan naar de naleving van de Wwft door TOTO Online. Kort daarna volgde een informatievordering: de toezichthouder wilde onder meer de risicobeoordeling, het volledige Wwft-beleid, documentatie over de gebruikte screeningtool voor politiek prominente personen en een toelichting op het opleidingsprogramma ontvangen.

Op 11 april 2024 volgde een bezoek op locatie in Rijswijk. Daar werd besproken hoe TOTO Online in de praktijk uitvoering gaf aan haar Wwft-verplichtingen en keek de Ksa mee in de gebruikte systemen. Aanvankelijk vroeg de toezichthouder om drie klantdossiers, de dag na het bezoek vroeg de Ksa echter nog negen spelersdossiers op. Hiermee kwam het totaal aan opgevraagde dossiers op 12 uit.

Op 25 juni 2024 bleek dat bij een eerste analyse documentatie ontbrak, waarna de Ksa TOTO Online vroeg de eerder aangeleverde overzichten op volledigheid te controleren en aan te vullen. Op 1 juli 2024 leverde TOTO Online deze aanvullingen, samen met audit-rapportages en overzichten van transacties en meldingen. Het onderzoek duurde uiteindelijk bijna anderhalf jaar. Pas op 19 december 2024 liet de Ksa weten een aanwijzing te willen geven. TOTO Online kreeg de gelegenheid hierop te reageren, en maakte daar uitgebreid gebruik van. Op 11 februari 2025 lichtte het bedrijf zijn zienswijze mondeling toe tijdens een hoorzitting, gevolgd door meerdere gesprekken over het aangepaste beleid.

Van drie overtredingen naar één

In het voorgenomen besluit signaleerde de Ksa nog drie overtredingen: beleid dat te sterk gericht was op het weigeren van risicovolle klanten, tekortschietend cliëntenonderzoek, en het niet standaard onderzoeken van de bron van vermogen bij politiek prominente personen.

TOTO Online paste tijdens de procedure haar beleid meermaals aan, waardoor twee van de drie overtredingen kwamen te vervallen. Alleen de tekortkoming in de voortdurende controle op klanten en transacties, artikel 3 van de Wwft, bleef overeind. Deze TOTO aanwijzing draait dus uiteindelijk om één kernpunt: de kwaliteit van het lopende cliëntenonderzoek.

TOTO aanwijzing: Wat er nog misging bij het cliëntenonderzoek

In vijf van de twaalf onderzochte dossiers ondernam TOTO Online onvoldoende actie naar aanleiding van signalen, in het jargon ‘vlaggen’, die het eigen systeem afgaf. In drie dossiers was niet navolgbaar waarom een medewerker afweek van de automatisch berekende risicoclassificatie, en in vier andere dossiers werd een opvallend hoge omzet onvoldoende zwaar meegewogen in die classificatie.

Tevens schoot ook het onderzoek naar de herkomst financiële middelen te kort. In drie dossiers ontbrak voldoende diepgaand onderzoek naar de bron van middelen, en in één dossier ondernam TOTO Online niet tijdig aanvullend onderzoek, ondanks dat het speelgedrag van de klant daar wel aanleiding toe gaf.

In één ander dossier concludeerde TOTO Online dat een speler zijn grote stortingen kon verklaren omdat hij een succesvolle ondernemer was. Deze conclusie werd echter nergens onderbouwd: er was geen enkele analyse van het bedrijf of de financiële situatie van de klant in het dossier terug te vinden. TOTO Online voerde aan dat het probleem vooral in de vastlegging zat, en niet in de controle zelf. De Ksa volgde dat maar gedeeltelijk, bij een deel van de dossiers bleef ook de controle zelf inhoudelijk onvoldoende, niet alleen de documentatie ervan.

Herstelperiode van zes maanden

Op 28 oktober 2025 gaf de Ksa TOTO Online een aanwijzing. Bij het kiezen van deze TOTO aanwijzing maatregel liet de Ksa zwaar meewegen dat de Wwft de financiële sector, en daarmee ook de kansspelsector, moet beschermen tegen witwassen en het financieren van terrorisme. Een lichtere maatregel, zoals een waarschuwing, vond de Ksa in dit geval niet passend.

Het bedrijf moet binnen zes maanden vijf concrete gedragslijnen opvolgen:

  • Duidelijk vastleggen waarom van de automatische risicoclassificatie wordt afgeweken;
  • Beheersmaatregelen nemen die aansluiten bij de risico’s die de gesignaleerde ‘vlaggen’ aangeven, bijvoorbeeld door aanvullende vragen te stellen;
  • De beoordeling van ‘vlaggen’ duidelijk vastleggen, zodat te herleiden is hoe een besluit tot stand kwam;
  • Bij onderzoek naar de bron van middelen de daadwerkelijke herkomst van vermogen natrekken, in plaats van enkel vast te stellen dat een klant vermogen heeft;
  • Voldoende diepgaand onderzoek doen naar de bron van middelen, ook wanneer sinds een vorig onderzoek het speelgedrag van een klant is veranderd.

Volgt TOTO Online deze aanwijzing niet, niet tijdig of niet volledig op, dan kan de Ksa alsnog een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete opleggen.

Bij de belangenafweging hield de Ksa ook rekening met de gevolgen voor TOTO Online zelf. Een aanwijzing kan reputatieschade opleveren, zeker wanneer het besluit openbaar wordt gemaakt, en vormt bovendien een toezichtantecedent voor het bedrijf. Die belangen wogen volgens de Ksa echter niet op tegen het belang van een goed functionerende poortwachtersrol in de kansspelsector.

Huidige situatie TOTO aanwijzing

Voor een staatsbedrijf dat mede verantwoordelijk is voor een eerlijke en veilige kansspelmarkt, is een aanwijzing wegens tekortschietende witwascontrole een pijnlijke uitkomst. Het kabinet besloot medio 2025 nog om Nederlandse Loterij, en daarmee TOTO, voorlopig in staatshanden te houden. Juist het idee dat een staatsbedrijf zich beter aan de regels houdt dan een commerciële aanbieder, speelde in die discussie een rol.

Deze TOTO aanwijzing zet daar een kanttekening bij. TOTO Online had tot eind april 2026 de tijd om de resterende tekortkomingen te herstellen. Pas daarna zal blijken of het bedrijf aan de aanwijzing heeft voldaan, en of verdere handhaving nodig is. Gezien het verstreken termijn, lijkt TOTO geen gebruik te hebben gemaakt van hun recht op bezwaar, waarmee de aanwijzing onherroepelijk lijkt.