Holland Casino aanwijzing Kansspelautoriteit (Wwft, 2019)

Inhoud:

Waarom kreeg Holland Casino deze aanwijzing?

Sinds 1 januari 2016 houdt de Kansspelautoriteit (Ksa) toezicht op de naleving van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) door kansspelaanbieders. De Ksa kondigde toezichtbezoeken aan op 28 maart 2019 bij drie landgebonden vestigingen van Holland Casino, een vestiging in Rotterdam, Scheveningen en Utrecht. De Ksa vroeg per vestiging onder meer de laatste tien cliëntenonderzoeken, de laatste vijf meldingen van ongebruikelijke transacties, het actuele beleid en de jaarrapportages van 2017 en 2018 op.

De Wwft verplicht Holland Casino om als "poortwachter" bij te dragen aan de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering. Casino's lopen daarbij een verhoogd risico door het grootschalige gebruik van contant geld, de aantrekkingskracht op hoogrisicoklanten en de hoge hoeveelheid aan financiële transacties. Juist daarom moet een casino het speelgedrag van gasten en de herkomst van het gebruikte geld goed controleren en vastleggen.

Op 29 juli 2019 volgde een voornemen tot het geven van een aanwijzing waarbij de Ksa een brief naar Holland Casino heeft gestuurd waarin het voornemen tot het geven van een aanwijzing was aangegeven. Holland Casino diende op 30 augustus 2019 een schriftelijke zienswijze in, lichtte die toe in een gesprek op 3 september 2019 en vulde haar zienswijze op 9 september 2019 aan. Vervolgens gaf de raad van bestuur van de Ksa op 1 oktober 2019 de Holland Casino aanwijzing, verzonden op 7 oktober 2019.

De sanctie: aanwijzing wegens Wwft-overtredingen

De opgelegde maatregel is een aanwijzing op grond van artikel 28 van de Wwft. Dat is geen bestuurlijke boete en geen last onder dwangsom, maar een opdracht om binnen een redelijke termijn bepaalde gedragslijnen te volgen en de geconstateerde overtredingen te beëindigen (en beëindigd te houden). De aanwijzing bevatte tien op te volgen gedragslijnen. Zou Holland Casino de aanwijzing niet, niet tijdig of onvolledig opvolgen, dan kon de Ksa alsnog een last onder dwangsom (artikel 29 Wwft) of een bestuurlijke boete van de derde categorie (artikel 30 Wwft) opleggen.

De Ksa koos voor een aanwijzing omdat zij bij overtredingen in het begin handhavend moet optreden en de aanwijzing binnen die verplichting een relatief licht en proportioneel middel is. Bij beoordeling hiervan werd gekeken naar de ernst van de overtredingen, de mate van verantwoordelijkheid, het belang van snelle beëindiging en het gebrek aan vertrouwen dat een enkele waarschuwing genoeg zou zijn. De Ksa wees er daarbij op dat Holland Casino al bij brief van 13 maart 2018 (na een eerder Wwft-onderzoek) concrete aanbevelingen had gekregen en toen uitdrukkelijk was gewaarschuwd dat verdere handhaving kon volgen.

De vastgestelde overtredingen betroffen kernverplichtingen van de Wwft:

• Cliëntenonderzoek (artikel 3, tweede lid, onder d): in 23 van de 39 beoordeelde cliëntenonderzoeken was de risicoanalyse onvoldoende navolgbaar. Holland Casino kon daardoor niet goed aangeven dat zij voortdurende controle uitoefende op de zakelijke relatie. Voorbeelden: het risico werd afgeschaald zonder kenbare motivering terwijl de herkomst van het geld onduidelijk bleef, aannames over recirculatie werden onvoldoende onderbouwd, en er werd standaard voor observatie gekozen zonder de keuze te motiveren.
• Meldingen ongebruikelijke transacties (artikel 16): dit onderdeel is in de openbare versie weggelakt naar aanleiding van de latere rechterlijke uitspraak. Uit de berichtgeving is bekend dat het ging om ongebruikelijke transacties die niet (tijdig) bij de Financial Intelligence Unit waren gemeld, Holland Casino deed hierover later alsnog een aantal meldingen.
• Politiek prominente personen (artikel 8, vijfde lid, onder b, en zevende lid, juncto artikel 1): het PEP-beleid (politiek prominent persoon) was niet geactualiseerd. Bovendien had Holland Casino de toestemming voor het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie met een PEP belegd bij de Manager on Duty (MoD), die volgens de Ksa niet als "hoger leidinggevend personeel" kan worden aangemerkt.
• Gedragslijnen, procedures en maatregelen (artikel 2c, tweede lid, juncto de artikelen 20a, 33, 34 en 35 Wwft en artikel 2 Uitvoeringsbesluit Wwft 2018): tekortkomingen op het punt van bewaartermijnen, het anoniem en intern melden van overtredingen, het opleidingsplan (waarin het directieteam ontbrak) en de PEP-definitie in het beleid.

Reactie van Holland Casino

Holland Casino vond het geven van een aanwijzing niet proportioneel. In haar zienswijze en later in het Holland Casino bezwaar voerde zij aan dat de Leidraad Wwft ten tijde van het onderzoek nog niet definitief was, dat er nog overleg liep en dat de Ksa had toegezegd begeleiding te geven over de inrichting van cliëntenonderzoeken. Daardoor zou bij Holland Casino het vertrouwen zijn gewekt dat niet direct handhavend zou worden opgetreden.

Op het punt van de PEP's stelde Holland Casino dat de Ksa onvoldoende rekening hield met de bedrijfsvoering van een speelcasino. Anders dan een bank moet een casino "real time" beslissen of een gast al dan niet met PEP-status wordt geaccepteerd, en het gaat om enkele duizenden PEP's per jaar. De MoD is tijdens zijn of haar dienst eindverantwoordelijk voor alle operationele processen en de hoogste leidinggevende in de vestiging, en zou daarom de toestemming voor een PEP-relatie moeten kunnen geven. Ook wees Holland Casino erop dat DNB na onderzoek in 2015 had bevestigd dat zij in voldoende mate aan de Wwft voldeed, en dat de door de Ksa gehanteerde maatstaven op het moment van de toezichtbezoeken nog niet duidelijk waren. Ten slotte zag Holland Casino niet in waarom de aanwijzing gepubliceerd moest worden.

Juridisch vervolg

De juridische procedure verliep chronologisch als volgt:

• 1 oktober 2019 De Ksa geeft de aanwijzing (verzonden 7 oktober 2019).
• 14/15 november 2019 Holland Casino dient een bezwaarschrift in tegen de aanwijzing.
• 2 maart 2020 Hoorzitting, waarop Holland Casino haar bezwaren over met name het PEP-beleid en de MoD nader toelicht.
• 17 maart 2020 De raad van bestuur verklaart het bezwaar ongegrond en laat de aanwijzing in stand, onder aanvulling van de motivering (besluit op bezwaar, kenmerk 13664/01.069.820, verzonden 19 maart 2020). De Ksa oordeelt onder meer dat er geen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan dat niet gehandhaafd zou worden, en dat de MoD niet rechtstreeks onder de dagelijks beleidsbepalers valt.
• Beroep bij de rechtbank (Rechtbank Rotterdam)De rechter stelt de Ksa in het gelijk en oordeelt dat Holland Casino als poortwachter zelf verantwoordelijk is om de open normen van de Wwft in te vullen.
• 26 maart 2024 Hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), ECLI:NL:CBB:2024:223. Het CBb geeft Holland Casino deels gelijk. De Ksa was bevoegd om een aanwijzing te geven om de overtredingen te beëindigen, maar artikel 28 Wwft biedt geen grondslag om daarmee ook toekomstige herhaling van een overtreding te voorkomen. Dat deel van de aanwijzing (dat betrekking had op artikel 16 Wwft) wordt vernietigd. Het beroep op onevenredigheid slaagt niet: het CBb ziet de aanwijzing als een relatief licht handhavingsmiddel en oordeelt dat mogelijke reputatieschade en de geleverde inspanningen geen bijzondere omstandigheden opleveren. De Staat moet € 500 schadevergoeding aan Holland Casino betalen, de Ksa moet € 902 griffierecht en € 3.938 proceskosten vergoeden.

Huidige situatie

Met de uitspraak van het CBb van 26 maart 2024 is de Holland Casino aanwijzing onherroepelijk geworden. Omdat het hoger beroep deels gegrond was, zijn de onderdelen die zien op het voorkomen van herhaling (rond artikel 16 Wwft) uit de openbaar gemaakte stukken verwijderd, die passages zijn in de openbare versie weggehaald. De Ksa heeft de aanwijzing en het besluit op bezwaar op 29 juli 2024 alsnog gepubliceerd, uit het standpunt van transparantie en preventie richting andere aanbieders. De zaak was daarmee onherroepelijk beëindigd.